Nav-ansatte bruker tid på å dokumentere at statlige prosedyrer er fulgt, fremfor å hjelpe mennesker, ifølge en ny rapport bestilt av KS. Et omfattende system av statlige instrukser og veiledere skal i praksis ha fått større betydning enn loven selv.

Den nye rapporten «Fra tvangstrøye til handlingsrom» undersøker hvordan staten styrer de sosiale tjenestene i Nav. Konklusjonen er tydelig: Detaljstyringen har over tid blitt så omfattende at ansatte får mindre rom til å bruke eget faglig skjønn.

Drukner i papirarbeid

Sosialtjenesteloven er i utgangspunktet laget som en rammelov. Det betyr at Nav-veiledere skal kunne vurdere den enkelte situasjonen og finne løsninger som passer personen de har foran seg.

Ifølge rapporten har dette handlingsrommet gradvis blitt fylt opp av stadig mer detaljerte statlige instrukser, veiledere og fortolkninger.

– Rapporten bekrefter at det er for stort styringstrykk, også på sosialfeltet. Et omfattende system av rundskriv og veiledere overstyrer i praksis sosialtjenesteloven, sier styreleder Gunn Marit Helgesen i KS i en pressemelding.

Rapporten er utarbeidet av Sankofa AS ved Marius Storvik, førsteamanuensis i rettsvitenskap ved Universitetet i Tromsø og spesialist i velferdsrett. Mer enn 1200 sider med rettskilder og 122 tilsynsrapporter er analysert. Kunstig intelligens er brukt til å finne systematiske mønstre i materialet, kombinert med juridisk gjennomgang.

Et hovedfunn er at statlige rundskriv – altså detaljerte instrukser og tolkninger av hvordan lovverket skal praktiseres – har fått en langt sterkere styrende effekt enn de formelt skal ha.

Statsforvalterne bruker føringene i sine tilsyn. Dermed blir det vanskelig for kommunene og Nav-kontorene å behandle dem som bare veiledende.

Resultatet er ifølge rapporten at ansatte bruker mye tid på å dokumentere at riktig fremgangsmåte er fulgt.

Tid som ellers kunne blitt brukt på brukerne.

– Det mest bekymringsfulle er at dette fører til at mennesker i sårbare situasjoner ikke får den hjelpen de trenger, og at verdifulle ressurser brukes feil, sier Helgesen videre i pressemeldingen, og ber arbeids- og inkluderingsministeren rydde opp i det hun omtaler som en «jungel av rundskriv og veiledere».

Les også: NAV koster 80 millioner i timen – men ingen teller lenger

Kontrollerer prosessen – ikke resultatet

Rapporten peker på et grunnleggende problem i offentlig sektor: Jo flere detaljer staten bestemmer på forhånd, desto mindre rom får fagfolkene til å vurdere hva som faktisk fungerer i den enkelte saken.

Ifølge analysen har balansen på sosialfeltet gått for langt i retning av kontroll.

Rapporten argumenterer ikke for mindre rettssikkerhet eller fravær av tilsyn. Tvert imot mener Storvik at dagens system har beveget seg bort fra modellen Stortinget opprinnelig vedtok.

Denne modellen bygger på faglig skjønn, individuell tilpasning og lokalt selvstyre.

KS mener derfor at tilsynene i større grad bør måle om hjelpen faktisk virker, fremfor først og fremst å kontrollere om alle prosedyrer er fulgt.

– Forskeren har klare anbefalinger om hva som bør gjøres. Jeg forventer at det kommer endringer slik at ikke ansatte på Nav-kontoret drukner i papirarbeid, og at de som trenger hjelp, får den oppfølgingen de har krav på, sier Helgesen i pressemeldingen.

Les også: Kraftig økning i Nav-utgifter: Utbetaler 77 millioner i timen

Vil kutte byråkrati

Rapporten foreslår flere konkrete grep.

Krav i statlige instrukser og veiledere som ikke har tydelig hjemmel i lov, bør fjernes. Der loven åpner for fleksibilitet, bør absolutte påbud i større grad erstattes av anbefalinger. Det bør også bli tydeligere hvilket lovgrunnlag de ulike kravene faktisk bygger på.

I tillegg foreslås det å endre tilsynspraksisen, slik at statsforvalterne tar utgangspunkt i loven fremfor detaljerte statlige veiledere.

For KS handler saken derfor om mer enn bare arbeidsbelastningen på Nav-kontorene.

Organisasjonen mener statlig detaljstyring i praksis har flyttet makt bort fra fagfolkene som møter brukerne – og over til byråkratiet som kontrollerer at riktige bokser er krysset av.

Les også: Velferdsstatens ubehagelige regnestykke: Hvor liten andel skal finansiere dem utenfor arbeidslivet?